完善信用记录与信用修复制度！《加快完善市场主体退出制度改革方案》的意义与突破！完善市场退出机制 推动经济高质量发展

——信息来源：信用中国

近日，国家发展改革委、最高人民法院等13部委印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称《改革方案》），引发社会广泛关注。本次发布的《改革方案》是第一个比较专门涉及市场主体退出问题的国家级文件，是中央在经济工作重大战略部署的一部分，对于深化供给侧结构性改革、建设完善的市场经济体制、优化营商环境、推动中国经济高质量发展方面意义非凡。

市场主体的退出在市场经济体制中具有举足轻重的地位，是市场经济本身的重要环节和必然要求，也是市场经济基本规律的集中体现。通过退出市场，使陷入困境的市场主体释放被自身占据的生产资源和要素，在价格规律的引导下，重新完成生产资源和要素的优化配置。正如人有生老病死一样，企业的诞生、成长、运行和消亡也是企业发展的必然过程。只有及时有效地将不合格的市场主体淘汰出局，才能确保对社会资源的有效利用。自2015年底的中央经济工作会议提出要进行供给侧结构性改革以来，市场主体的退出问题就成为了中国经济改革中的一个焦点、难点和痛点问题。

随着中国经济发展进入新常态、中国社会发展步入新时代，坚持新发展理念、实现经济高质量发展对市场主体退出制度提出了新要求。完善市场主体退出制度有利于实现市场要素的有效配置和推进“三去一降一补”，是发挥市场对资源配置的决定性作用的重要举措。《改革方案》是在中央全面深化改革背景下，关于建设现代化经济体系的具有顶层设计性质的文件。

本次《改革方案》的印发具有四大意义。

第一，《改革方案》对深化供给侧结构性改革和建设现代化经济体系具有特殊的价值和意义。建设现代化经济体系是建设现代化国家的基本任务，而供给侧结构性改革是建设现代化经济体系的主线。在近几年的中央经济工作会议以及政府工作报告中，供给侧结构性改革都是当仁不让的“热词”。目前我国供给侧结构性改革已取得初步成效，但还需要不断深化和推动。去年底的中央经济工作会议再次提到“要稳步推进企业优胜劣汰，加快处置‘僵尸企业’，制定退出实施办法”。完善市场主体退出制度，提高市场出清效率，清扫市场信用垃圾，对于推进供给侧结构性改革、建设现代化经济体系具有不言而喻的意义。

第二，《改革方案》具有很大的制度价值。《改革方案》提出完善市场主体的多项市场退出制度。市场主体的退出方式可分为“法庭内”退出与“法庭外”退出两类。“法庭内”退出是在法院的主导下进行的清算活动，更强调司法审查对清算活动的监督作用。“法庭内”退出主要就是指破产法律制度。在“法庭外”退出中，法律充分尊重市场主体的权利及其自治行为，非因法定事由并经法定程序，法院不能介入清算活动。而注销与简易注销制度则属于行政商事监管行为。“法庭内”退出制度往往只适用于资不抵债的企业，对于健康正常但无意继续经营的市场主体而言并不适用，需健全“法庭外”退出制度，来为这类市场主体提供退出的通畅渠道。过去我们的立法集中于“法庭内”退出制度，而“法庭外”退出制度存在很大的欠缺。《改革方案》提出要规范市场主体退出方式，健全清算注销制度，完善破产法律制度，完善特殊类型与特定领域退出制度。在促进“法庭内”退出制度的完善的同时，也就“法庭外”退出制度的完善提出了具体举措。

第三，《改革方案》具有科学性价值，强调在市场主体退出方面要有整体性的制度安排。市场主体的优胜劣汰是市场经济的必然规律，市场主体的退出是市场经济本身的重要环节和必然要求，任何市场主体都可能会退出市场，也就需要一套健全的市场主体退出制度来予以保障。《改革方案》不仅关注企业市场退出制度的完善，也非常关注自然人、非企业法人、非法人组织等市场主体退出制度的构建，实现了对各类市场主体的全覆盖。

第四，《改革方案》对我国破产法修改具有重大意义。2018年9月，《企业破产法》的修改被纳入到十三届全国人大立法规划。根据今年3月底在最高院关于优化营商环境两个司法解释的新闻发布会上的信息，最近就要准备成立修改《企业破产法》的起草小组。我国现行《企业破产法》至今已经实行了12年，如今破产法在供给侧结构性改革中发挥着日益重要作用，近5年来全国法院所受理的破产案件数量翻了近十倍。近年来的破产法实施中，关联破产、跨境破产等新问题层出不穷，执转破、预重整等新程序、新制度不断出现。法律要适应并服务于社会、经济的发展，《企业破产法》在今天已不能完全满足现实需要。通过修改完善破产法，能够使之更好服务于僵尸企业处置和供给侧结构性改革，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。同时也要兼顾债权人、债务人、职工和其他利益相关者的利益。应当说《改革方案》对于下一步破产法的修改工作具有推动意义。

从《改革方案》的具体内容来看，方案主要有五大突破：

第一，《改革方案》对市场主体退出制度改革更加强调市场化、法治化原则。长期以来，以《企业破产法》为标志的市场主体退出制度的实施一直没有引起国家和社会的重视。同时，过去在处理市场主体的退出问题时，还是强调以政府的行政、计划手段为主。党的十八届三中全会以来，我们对市场对于资源配置起决定性作用的认识取得重要共识。实践中的市场主体退出中存在许多问题，便是因为当时没有坚持市场化法治化原则。《改革方案》提出在市场主体退出制度改革过程中坚持约束和激励并举，是市场化改革的重要体现，而不再以强制性的行政和计划手段为主要方式。《改革方案》提出市场退出要坚持法治化原则，市场经济本质上是法治经济，市场经济的发展繁荣离不开完善的制度体系。同时，法治也是我们处理好市场和政府关系的平衡器。完善市场退出制度的改革思路在本质上就是坚持市场经济与以法治国的理念，依据并坚持市场经济的基本规律为市场主体提供退出通道，用法治思维和法治方式履行政府职能，真正实现市场化出清。

第二，《改革方案》结合吸纳世界银行的营商环境评价指标，对标优化营商环境，对于激发市场主体活力，有效配置市场资源具有重要意义。2018年在世界银行《2019年营商环境报告》中，中国的排名从过去的78位上升至46位，首次进入了世界前50之列。但同时，与中国作为世界第二大经济体相比，第46位的排名意味着我们的营商环境还有很大的提升空间。党的十八大以来，中央高度重视优化营商环境工作，优化营商环境意味着既要畅通市场的进入通道，也要畅通市场的退出通道。在市场退出领域，世界银行的营商环境评价指标体系非常关注破产法框架体系、债权人利益保护、程序效率和成本、重整价值等市场退出中的关键问题。《改革方案》提出的完善破产程序启动与审理制度、建立预重整与庭外重整制度、完善破产重整制度、建立破产简易审理程序等一系列改革举措，可以说是对世界银行营商环境评价指标的一种回应，体现了中央对不断优化营商环境的态度和决心。

第三，《改革方案》强调，要完善市场主体退出中几个非常重要的制度，特别是提出要构建和完善自然人破产制度，特殊主体破产制度和“法庭外”退出制度。

首先是自然人破产制度。我们常说中国只有“半部破产法”，就是因为中国缺少了个人破产法，个人破产法的制定将是对我国破产法体系的重要补充。市场经济的主体不仅有企业，更包括亿万自然人、商自然人。这些主体都会有各类各样的债权债务关系，在自身的债务超过一定限度的情况下，都需要一定的措施来解决负债过高或流动性短缺的问题。对那些“诚实而不信”的债务人更要有债务豁免机制。通过建立健全自然人破产制度，能够给予债务人重新开始的机会，清理市场信用垃圾，促进资源的合理配置和有效利用。

其次是以金融机构和国有企业为代表的特殊主体的破产制度。不同的市场主体和市场领域都有不同的特点，对于一些特殊的主体和领域，有必要根据其特点设计与之适应的市场主体退出制度。金融机构破产机制的建立并不会损害市场的信心，相反会有助于防范系统性金融风险、增强金融机构和投资者的风险意识、调整金融业结构、分散与规避金融业界风险，有利于良好的社会信用机制的形成和市场经济的有序运行。完善国有企业的市场退出机制，对于处置僵尸企业和加快“三去一降一补”，对于深化供给侧结构性改革具有重要的推动作用。

再次是对以清算注销为基础的“法庭外”退出制度的完善。其一是简化普通注销程序。目前我国所存在的注销难问题主要集中于普通注销程序。简化普通注销程序有利于最广泛地减少市场主体注销时间、降低市场主体退出成本、提高市场出清效率。其二是完善简易注销程序。简易注销制度是对普通注销程序的进一步优化，其对降低注销成本、提高退出效率和实现政府简政放权都有重要作用。其三是构建强制清除制度。在实践中，有大量企业虽已经停止营业活动或被剥夺营业资格，却出于各种原因没有退出市场。通过强制清除制度能够推动这样的企业有序、迅速退出市场。

第四，《改革方案》提出了健全市场主体退出甄别和预警机制、完善市场主体退出关联权益保障机制、完善市场主体退出配套政策等一系列的辅助制度的构建措施。市场主体的退出既是市场这个大系统的一部分，其本身也是一个小系统。市场主体的退出可能会涉及很多的利益相关者，也会对社会整体经济的运行产生影响。市场主体退出制度的完善，并不仅仅是要畅通退出渠道，而是要最终服务于建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。完善市场主体退出制度，助力经济高质量发展，都离不开这些辅助制度所发挥的积极作用。要通过健全甄别和预警机制，防范和化解市场主体退出的潜在风险，督促和鼓励市场主体持续稳定经营；通过关联权益保障机制，保护国家、社会利益和职工、债权人等利益相关者的合法权益；通过完善配套政策，使得市场主体退出制度更好服务于市场优胜劣汰和资源配置作用的发挥。

第五，《改革方案》在制度实施的诸多重大配套制度方面有许多突破。首先是行政与司法的协调问题。政府在中国市场主体退出方面的扮演特别重要的角色。政府协调能够解决社会稳定与各利益相关者信息不对称问题，能够推动争端相关方的争议解决，也有利于提高市场出清的效率。我国政府在破产法实施中都兼具推动者、参与者和保障者的多重角色。市场主体的高效、有序退出离不开行政和司法的联动，离不开政府和法院的协调。将来进一步改革应该是建立一个专门的破产行政管理机构问题。另外，《改革方案》提出要大力培育管理人队伍，对完善管理人职责，优化管理人名册、选任与报酬制度，强化管理人责任意识与履职能力等方面提出了要求。在组织领导等制度实施方面，《改革方案》指出，在组织实施中要加强党的领导、完善法律体系、落实工作责任。其中一些问题在过去往往是被我们所忽略的，实现制度目的和制度价值的关键，在于制度的实施。过去市场退出不畅的一个原因就是涉及的监管部门过多，导致执行层面的混乱和低效。此次《改革方案》明确由国家发改委做好统筹协调工作，各部门按职能划分，落实改革方案。

总的来说，本次国家发展改革委、最高人民法院等部门印发的《改革方案》，高屋建瓴，条分缕析，提出诸项改革原则和具体详实的改革举措，彰显了国家建设现代化经济体系、推动破产等市场主体退出制度在市场资源配置中起决定性作用的决心。《改革方案》的这些意义与突破，为接下来完善市场主体退出制度提出了新要求，也确立了新方向。今后应在《改革方案》指导下，坚持“啃硬骨头＂的改革思路，遵循市场化、法治化原则，实现行政与司法联动并兼顾稳定与效率价值，在我国加快建成体制比较成熟、制度更加定型、实效顺畅的市场主体退出制度体系。（中国政法大学教授 李曙光）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，全面准确贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，必须“坚持全面深化改革”，“坚持新发展理念”。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。必须坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。

建立现代化经济体系本质上是一场“自我革命”，要求我们在构建市场准入规范、市场监管到位、竞争公平有序、市场主体优胜劣汰的市场经济体制过程中，要敢于厘清政府与市场的关系，敢于直面政府以前的缺位和越位现象，在尊重市场自我调整的基础上，对市场发展中的公权力进行合理的调整。近年来，党中央、国务院在市场准入、市场监管等领域进行了大幅度的改革优化，成效显著，然而，市场主体的优胜劣汰机制依然不够健全，现有制度存在较大的不足，一些应当建立的制度还没有建立起来，既制约了我国市场主体的充分竞争和健康发展，也影响到了国际组织和外国政府对我国市场经济地位和营商环境的评价。因此，在继续深入推进供给侧结构性改革、优化营商环境和建设现代经济体系的过程中，《加快完善市场主体退出制度改革方案》（下称《改革方案》）的制定和出台，无疑是落实新时代中国特色社会主义思想和促进中国经济高质量发展的重要举措，具有新时代的重要意义。

（一）《改革方案》的出台将加快市场经济体制的改革与完善。

市场经济体制要求市场主体公平竞争，优胜劣汰。其中，允许各类市场主体适用统一规范的市场退出程序，本身就是公平竞争的体现，也是优胜劣汰的应有之义。《改革方案》以市场退出事由为分类标准，据此构建统一适用于国有企业与民营企业、法人组织与非法人组织、自然人的市场退出制度，体现了公平竞争的理念，也必然会推动优胜劣汰市场退出机制的完善，进而弥补市场经济体制改革中退出制度欠规范的短板。此外，《改革方案》基于金融风险防范的考虑，对金融机构等特殊主体、特定领域的市场退出问题做了专门的规定。

（二）《改革方案》将深入推进供给侧结构性改革。

供给侧结构性改革强调“三去一降一补”，强调低效产能、无效产能的依法、及时、规范退出，强调生产要素的合理有效配置。《改革方案》在指导思想上即明确“坚持以供给侧结构性改革为主线，以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标”，在具体改革措施上，旨在破解市场退出不及时、程序运行效率低、配套制度不完善等问题，提出了自主退出、强制退出的设计方案，并通过财政、税务、金融等方面的配套制度来保障市场退出程序的有效运行。因此，《改革方案》的实施，必将有效推动各类陷入困境的市场主体、不符合产业政策发展要求的市场主体和违法违规的市场主体依法及时启动退出程序，“腾笼换鸟”，实现生产要素的合理流动和配置，以切实推动供给侧结构性改革的实施。

（三）《改革方案》可为“大众创业、万众创新”提供更好的制度保障。

《改革方案》针对法人组织、非法人组织、自然人等不同类型的市场主体，设计统一规范的市场退出程序。对于企业组织，强调市场主体退出程序启动的及时性、程序推进的有效性，注重企业主和企业两者之间债务的有效隔离；对于自然人，提出建立个人破产制度，加快推进落实统一财产登记制度和个人征信制度，规范催收债权行为，实现合理免责。这些重要的举措，无疑将会对创业投资行为产生积极的引导作用，也将确立起创业者的风险预期防范意识和“东山再起”的信心，塑造新时代的企业家精神，进而推动“大众创业、万众创新”政策更好地实施。

（四）《改革方案》致力于打造法治化的营商环境。

世界银行对全球主要国家和地区的营商环境进行评价，其中，破产案件的处理也即“办理破产”是重要的一级指标。我国目前在这方面排名并不理想，破产法律制度的规则设计、程序运行的效率和规范程度、破产法实施的配套制度等方面都存在很多问题。《改革方案》高度重视市场主体的破产退出，提出了完善破产清算制度、破产重整制度，完善府院联动机制，提升破产审判的专业化水平，大力培育破产管理人队伍，鼓励设立破产案件援助基金等一系列改革对策，通过顶层设计来构建营商环境的法治规则体系，必将大幅度提高“办理破产”的能力，优化营商环境建设。（中国人民大学法学院教授、博士生导师 徐阳光）